DEN HAAG – Terwijl sector en politici de burgers van Nederland wijs maken dat het allemaal goed komt met het gigantische mestoverschot, komt het Planbureau voor de Leefomgeving met een niets verhullend rapport. Het meststoffenbeleid van het kabinet lost het mestprobleem niet op. Er wordt zelfs onverholen gesproken van mestfraude die daarna iets diplomatieker wordt toegelicht onder de noemer “overbenutting”. Zo verdween in 2014 naar schatting 4 tot 28 procent van de stikstof en 8 tot 29 procent van de fosfaat uit mest in het milieu. Met name de zuidelijke zandgronden moeten het ontgelden. “In die regio’s is het huidige economische verdienmodel binnen de landbouw moeilijk te verenigen met ecologische wensen.”
De Meststoffenwet is de Nederlandse uitwerking van de Europese Nitraatrichtlijn. Daarin staat onder meer hoeveel stikstof en fosfaat er via kunstmest en dierlijke mest mag worden gebruikt op grasland en bouwland en op welke wijze die mest mag worden toegediend. Sinds de invoering van het gebruiksnormenstelsel in 2006 is de milieukwaliteit volgens het PBL verder verbeterd. Het beleidsdoel van maximaal 50 milligram nitraat per liter grondwater wordt gemiddeld bijna overal gehaald.
Overschrijding nitraat in zuiden hardnekkig
Echter, in het zuidelijk zandgebied wordt de gemiddelde nitraatconcentratie in het bovenste grondwater nog steeds overschreden. Daar is de oplossing van het vermestingsprobleem nog niet in zicht en worden de stikstof- en fosfaatnormen nog ruim overschreden, aldus het PBL. Een ander aspect van het mestprobleem is de druk op de mestmarkt; die blijft onverminderd hoog. Ongeveer de helft van de geproduceerde mest moet door de veehouderijbedrijven worden afgevoerd, waarvan de helft buiten de Nederlandse landbouw.
In de periode 2011-2014 wordt het nitraatdoel in het gehele zandgebied weliswaar nog overschreden, aldus het PBL. Maar gemiddeld was dit minder dan 5 milligram nitraat per liter grondwater. Tussen 2006 en 2014 zijn de nitraatconcentraties in het gehele zandgebied gedaald, maar minder snel dan in de periode vóór 2006. Modelberekeningen geven aan dat die daling vooral een gevolg is van maatregelen uit de periode vóór 2006, door hun lang doorwerkende invloed op de stikstofmineralisatie in de bodem.
Overschrijdingen door mestfraude
In tegenstelling tot het totale zandgebied was er in het zuidelijk zandgebied nog een grote overschrijding van gemiddeld 30 milligram nitraat per liter. Een deel van de overschrijding is volgens het PBL mogelijk het gevolg van mestfraude. Aanwijzingen hiervoor zijn de berekende overschrijding van de wettelijke gebruiksruimte voor dierlijke mest in de regionale mestboekhouding, de constatering dat op circa 10 procent van de zogenoemde risicobedrijven een of meer gebruiksnormen worden overschreden, en de zeer hoge fosfaatgehaltes in monsters van getransporteerde mest.
Voor 2027 is door het PBL berekend dat de overschrijding in het zuidelijk zandgebied nog gemiddeld 10 milligram nitraat per liter bedraagt. De nitraatconcentratie had potentieel meer kunnen dalen, omdat in 2014 de stikstofgebruiksnormen fors zijn aangescherpt. Volgens de modelprognose wordt die daling grotendeels tenietgedaan door een toename van het gebruik van stikstofrijke mestscheidingsproducten. Hierdoor kunnen landbouwbedrijven de wettelijke gebruiksruimte voor stikstof uit dierlijke mest volledig benutten, zonder overschrijding van de fosfaatgebruiksnormen.
Meststoffenwet vermindert eutrofiëring nauwelijks
Een van de doelen van de Nitraatrichtlijn is het verminderen van eutrofiëring van het oppervlaktewater. Eutrofiëring is een overmaat aan voedingsstoffen (nutriënten, zoals stikstof en fosfor) waardoor ecologische processen ontregeld raken. De Meststoffenwet zelf kent geen eutrofiëringsnormen, deze zijn uitgewerkt voor de Kaderrichtlijn Water (KRW). In de periode 2011-2014 zijn de eutrofiëringsnormen voor fosfor en stikstof overschreden in ongeveer de helft van de vooral door landbouwgronden gevoede oppervlaktewateren.
Om ten opzichte van andere bronnen een proportionele bijdrage te leveren aan het halen van deze KRW-normen zou de landbouwsector zijn aandeel in de nationale fosforbelasting met ongeveer 40 procent moeten verminderen en de stikstofbelasting met ongeveer 20 procent. Met de huidige invulling van het Meststoffenwet wordt in 2027 circa voor een derde de KRW-opgave voor stikstof gerealiseerd en circa 10 procent voor fosfor. De Meststoffenwet draagt hiermee beperkt bij aan de inspanningsverplichting van de Nitraatrichtlijn om eutrofiëring van het oppervlaktewater in 2027 te verminderen.
Vijftien jaar te laat…
De in 2014 aangescherpte gebruiksnormen zorgen er wel voor dat er op het Nederlandse landbouwareaal gemiddeld geen ophoping meer is van fosfaat in de bodem. Hiermee is, weliswaar vijftien jaar later, het doel uit de Meststoffenwet van 1995 gehaald om in 2000 het ophopen van fosfaat te stoppen. Door strengere gebruiksnormen voor de zogenoemde fosfaatverzadigde bodems neemt de fosfaatvoorraad daar nu af, op grasland met meer dan vijf kilogram per hectare per jaar. Desondanks zal die afname van de fosfaatvoorraad waarschijnlijk pas na 2027 een bijdrage leveren aan de verbetering van de kwaliteit van het regionale oppervlaktewater.
Huidige beleid: weinig perspectief oplossing mestprobleem
De nutriëntenbelasting van het oppervlaktewater kan volgens het PBL worden verminderd door maatregelen te nemen die de nutriëntoverschotten verlagen. Vermindering van de bemesting door verdere aanscherping van gebruiksnormen zou daarvoor het meest effectief zijn. Landbouwkundig is er echter weinig ruimte voor aanscherping van de stikstofgebruiksnormen, want deze liggen inmiddels al op of net onder het niveau van de bemestingsadviezen.
Voor fosfaat is er wellicht wel nog ruimte voor aanscherping binnen de bemestingsadviezen, maar er wordt nog weinig fosfaatkunstmest gebruikt. Kansrijker zijn daarom maatregelen die voorkomen dat de nutriënten het oppervlaktewater kunnen bereiken, zoals voorkoming van oppervlakkige afvoer van nutriënten en verbetering van de bodemstructuur. Een drempel voor het nemen van veel maatregelen is dat ze op korte termijn leiden tot kosten voor de boer. Aanscherping van de gebruiksnormen betekent minder ruimte voor gebruik van dierlijke mest en dat leidt direct tot hogere mestafzetkosten voor veehouders en mogelijk minder inkomsten uit ‘mestacceptatie voor akkerbouwers’.
Mestafzetkosten redelijk stabiel
De totale mestafzetkosten voor de veehouderij zijn de afgelopen tien jaar redelijk stabiel en liggen tussen 250 en 300 miljoen euro per jaar. Op varkens- en melkveebedrijven nemen de mestafzetkosten weliswaar toe, maar dit is vooral een gevolg van schaalvergroting. Voor een gemiddeld varkensbedrijf zijn die kosten 40.000 euro per jaar, ongeveer 5 procent van de totale productiekosten.
Veel akkerbouwers maken zich zorgen dat verdere aanscherping van gebruiksnormen leidt tot afname van gewasopbrengsten en bodemvruchtbaarheid. Hoewel deze zorgen niet worden gestaafd door de gemiddelde cijfers over bodemvruchtbaarheid, dragen ze samen met de toenemende mestafzetkosten wel bij aan een afkalvend draagvlak voor het mestbeleid bij boeren.
Begrenzing omvang veehouderij blijft nodig
Hoe kleiner de veestapel hoe kleiner de druk op het milieu en de mestmarkt. Veel veehouderijbedrijven streven echter naar uitbreiding. Om de mestproductie door de veestapel te begrenzen zijn er in de Meststoffenwet productierechten voor varkens en pluimvee opgenomen. Indirect wordt de veestapel ook begrensd door de wettelijke plaatsingsruimte voor dierlijke mest.
Het streven naar uitbreiding wordt bevestigd door het feit dat die rechten en plaatsingsruimte gemiddeld in Nederland bijna of meer dan volledig worden benut, en in sommige regio’s soms met tientallen procenten overschreden. Om de milieudoelen voor waterkwaliteit, ammoniak en broeikasgassen te halen, is het dan ook nodig de productierechten voor varkens en pluimvee te behouden. Ook de geplande invoering van fosfaatrechten voor melkvee in 2018 kan hieraan bijdragen. Toepassing van fosfaatarmer veevoer draagt ook bij aan verlaging van de druk op de mestmarkt, meent het PBL.
Toenemende afhankelijkheid mestexport
In de Nederlandse landbouw kan steeds minder mest worden afgezet door de geleidelijke aanscherping van de fosfaatgebruiksnormen. De extra mest die niet in Nederland kan worden geplaatst moet een alternatieve bestemming vinden. Dit zorgt voor een onverminderde druk op de mestmarkt: de mestafzetprijzen blijven hoog en de afhankelijkheid van export van mest neemt toe.
De mestverwerkingsplicht (Hoezo? Minder beesten kan ook, red) leidt vooralsnog niet tot een afname van die druk. Vooral de export van onbehandelde en ongehygiëniseerde (!) mestproducten is niet toekomstbestendig. Dit maakt de toekomst van de veehouderij kwetsbaar en dan vooral de varkenshouderij, vanwege hun grote aandeel in de export van die mestproducten en de hoge mestafzetkosten per bedrijf. Huidige aanpak van mestprobleem loopt tegen zijn grenzen aan.
Mestfraude en overschrijding nitraatdoel
In het zuidelijk zandgebied, met veel intensieve veehouderij en een hoge mestdruk, wordt meer dierlijke mest geplaatst dan mogelijk is binnen de wettelijke gebruiksnormen. Oftewel: de plaatsingsruimte voor dierlijke mest wordt daar “overbenut”. In 2014 wordt die “overbenutting” voor stikstof geschat op 4 tot 28 procent en voor fosfaat op 8 tot 29 procent. Bij het huidige gebruik van mest en mestscheidingsproducten kan die “overbenutting” leiden tot een extra nitraatuitspoeling van 5-30 milligram per liter.
Deze “overbenutting” en overschrijding van de nitraatnorm zijn een aanwijzing voor mestfraude, het moedwillig minder afvoeren van mest dan wettelijk vereist en het bemesten boven de wettelijke gebruiksnorm. De aanwezigheid van mestfraude wordt ondersteund door de selecte bedrijfscontroles door NVWA in 2014, waar bij circa 10 procent van de bedrijven overschrijding van één of meer gebruiksnormen is vastgesteld.
Een andere aanwijzing voor mestfraude is dat de stikstof-fosfaatverhoudingen in getransporteerde dierlijke mest volgens de mestbonnen (VDM’s) aanzienlijk lager zijn dan in aangewende mest volgens gehaltes zoals gebruikt in het bemestingsadvies. Dit suggereert dat er op papier meer fosfaat is afgevoerd dan in de praktijk.
Doelstellingen Kaderrichtlijn Water niet gehaald
De nutriëntendoelstellingen van de Kaderrichtlijn Water (KRW) kunnen volgens het PBL in grote delen van Nederland niet worden gehaald. De huidige gangbare landbouwpraktijk van bemesting volgens landbouwkundig advies en economisch optimale gewaskeuzes is niet toereikend. Het mestbeleid biedt geen positieve prikkels voor boeren en te weinig ruimte voor maatwerk om de oppervlaktewaterkwaliteit te verbeteren.
Effectiever mestbeleid is gebaat bij verbetering van de communicatie door de Rijksoverheid en regionale overheden naar de boeren over de doelen en maatregelen in de Meststoffenwet en de Kaderrichtlijn Water. Hierdoor kan het draagvlak voor het beleid en de geloofwaardigheid van de overheid verbeteren. Regionaal maatwerk biedt meer perspectief om de nutriëntendoelen van de KRW te halen, aldus het PBL.
Mestbeleid niet toereikend voor zuidelijke zandgronden
Voor het wezenlijk verbeteren van de oppervlaktewaterkwaliteit in het zuidelijk zandgebied en het centraal klei- en veengebied is het generieke mestbeleid ontoereikend. Een meer gebiedsgerichte aanpak kan de doelen van de Nitraatrichtlijn en de KRW dichterbij brengen en sluit aan bij de uitvoering van de KRW via stroomgebied beheerplannen. In zogenoemde gebiedsarrangementen gaan boeren, (agro)-industrie, waterbeheerders, overheden, natuurbeheerders, ngo’s en burgers samen op zoek naar economisch haalbare en afrekenbare doelen en maatregelenpakketten en nemen andere beleidsdoelen (zoals natuur en klimaat) integraal mee.
De aanpak leidt tot lokaal maatwerk, waarbij landbouwbedrijven en andere betrokkenen kennis kunnen delen en er synergievoordelen ontstaan door bijvoorbeeld afstemming van grondgebruik, bemestingsintensiteit en milieumaatregelen. Deze meer gebiedsgerichte aanpak van ook het mestprobleem vergt een instrument voor verevening van lokale overschrijdingen van milieudoelen en daaruit voortvloeiende milieuopgaven, en kosten van maatregelen tussen bedrijven.
Regie Rijksoverheid blijft noodzakelijk
Regie van de Rijksoverheid blijft noodzakelijk aldus het PBL, omdat ingrepen op een bepaalde plek de mogelijkheden om de doelen te halen elders kunnen beperken of juist vergroten. Bovendien is het Rijk verantwoording verschuldigd aan de Europese Commissie. Hoewel regionaal maatwerk meer perspectief biedt om de doelen te halen, is in een aantal regio’s (lees: zuidelijke zandgronden) de afstand tot de KRW-doelen dermate groot dat het doelbereik niet in zicht komt.
“In die regio’s is het huidige economische verdienmodel binnen de landbouw moeilijk te verenigen met ecologische wensen; de milieuopgave zou een te ingrijpende aanpassing van de bedrijfsvoering vergen. De vraag is dan of en tegen welke kosten deze doelstellingen overal in Nederland gehaald moeten worden”, aldus het Planbureau voor de Leefomgeving. De vraag is welke conclusie daar uit getrokken moet worden? Zijn de inwoners in met name de Peelregio ondergeschikt aan de belangen van de agroveesector?
Je wordt er zo moe van en het is zo simpel. Gewoon het aantal beesten minderen dat tot deze overschrijdingen leidt.
Inderdaad. Het is al jaren zo dat veefabrikanten worden beschouwd als iets als een beschermde soort. Tijdens een bijeenkomst over de Q-koorts merkte een gedupeerde patiënt op hoe een premier durft te beweren dat het hier een beschaafd land is! Dit terwijl al jaren het afval van de veeindustrie simpel wordt gedumpt op en in de bodem. Vroeger kon je gewoon water drinken uit een zelf gegraven put. Ik zou het nu niet meer durven!