AMERSFOORT / DEN HAAG – De 29 omgevingsdiensten in Nederland schieten tekort in het tijdig actualiseren van verleende vergunningen aan bedrijven. Dat blijkt uit onderzoek van TwynstraGudde en SPPS-consultants. Het bureau signaleert zelfs een afname van het aantal actualisatietoetsen in 2022 ten opzichte van 2020. Daardoor verloopt onder andere het toepassen van Best Beschikbare Technieken (BBT) te traag om de uitstoot van milieubelastende stoffen door bedrijven te verminderen.
In deel B van het rapport ‘Omgevingsdiensten in beeld 2023’ belichten TwynstraGudde en SPPS-consultants de kwaliteit van de uitvoering van de omgevingsdiensten. Hierbij stonden vragen centraal als hoe en met welke kwaliteit worden taken als vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH-taken) op dit moment uitgevoerd door provincies, gemeenten en omgevingsdiensten? Welke trends en ontwikkelingen zijn hierin te vinden? En wat zegt dit in de context van voorgaande jaren?
Wettelijke eisen
De onderzoekers concluderen dat de afgelopen twee jaar op hoofdlijnen ‘weinig veranderingen in wijze van uitvoering en kwaliteit’ hebben plaatsgevonden. Vijf omgevingsdiensten (OD Groningen, OD Regio Utrecht, OD Flevoland & Gooi en Vechtstreek, OD IJmond en OD Zuidoost-Brabant) voldoen niet aan de wettelijke verplichting dat provincie en gemeenten het volledige basistakenpakket inbrengen. Discussies tussen omgevingsdiensten en opdrachtgevers over overdracht van taken gaan nu vooral over de voorwaarden waaraan moet worden voldaan voordat het resterende deel van het basistakenpakket wordt overgedragen.
Een voorbeeld hiervan is de uitvoering van de zogeheten ‘asbesttaken’. Voor drie omgevingsdiensten (OD Regio Utrecht, OD Zuidoost-Brabant en OD Flevoland & Gooi en Vechtstsreek) geldt dat deze basistaak nog door gemeenten in eigen beheer worden uitgevoerd. ‘Dit is in strijd met de wettelijke eisen’, aldus het rapport. Het inbrengen van het basistakenpakket betekent niet dat de omgevingsdiensten op al deze taken in de praktijk inzet plegen.
Toezicht en handhaving
Slechts zeven omgevingsdiensten hebben alle deelnemers vastgelegd in de meest recente versie van de ‘Verordening kwaliteit vergunningverlening toezicht en handhaving’. Dat betekent dat de overige 22 omgevingsdiensten (nog) niet voldoen aan artikel 5.4 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) (regelt last onder bestuursdwang, last onder dwangsom en intrekking van een vergunning of ontheffing). ‘Het voldoen aan de wettelijke verplichtingen is niet verbeterd’, luidt het harde oordeel.
Actualisatie vergunningen blijft achter
Provincies en gemeenten (bevoegd gezag) moeten op grond van artikel 2.30 van de Wabo regelmatig beoordelen of de voorschriften van een vergunning nog toereikend zijn. Vergunningen van IPPC-installaties (Integrated Prevention Pollution and Control) moeten op grond van artikel 5.10 van het Besluit omgevingsrecht (Bor) uiterlijk vier jaar na publicatie van BBT-conclusies (Beste Bestaande Technieken) zijn aangepast aan deze conclusies.
Uit het onderzoek van TwynstraGudde blijkt dat het aantal actualisatietoetsen voor vergunningen, als eerste stap in het actualisatieproces, gering is ten opzichte van het aantal inrichtingen en bovendien sterk verschilt per omgevingsdienst. ‘Er lijkt zelfs een afname van het aantal actualisatietoetsen ten opzichte van 2020 te hebben plaatsgevonden. Het toepassen van Best Beschikbare Technieken (BBT) bij bedrijven door actualisatie van vergunningen verloopt daardoor in een laag tempo.’
Indirecte lozingen
Voor de aanpak van indirecte lozingen, waarvoor nu in totaal bij alle omgevingsdiensten opgeteld circa 13 fte is geoormerkt, is een veelvoud van de huidige inzet nodig om de doelen van de Kaderrichtlijn water (KRW) tijdig te realiseren. Bijvoorbeeld voor de aanpak van Zeer Zorgwekkende Stoffen (ZZS), concluderen de onderzoekers. Negen omgevingsdiensten (waaronder OD Zuidoost-Brabant en RUD Limburg-Noord) geven aan dat in de werkplannen geen budget is opgenomen voor indirecte lozingen.
Schone Luchtakkoord
Ook voor een aantal beleidsambities, waaronder de uitvoering van het Schone Luchtakkoord en de energietransitie (voor bestaande installaties), vertrouwen betrokken partijen op de actualisatie van vergunningen. “Gezien het tempo van de actualisatie zullen deze ambities slechts op lange termijn haalbaar zijn”, waarschuwen de onderzoekers van TwynstraGudde. Daarbovenop komt nog de ambitie voor de energietransitie voor nieuwe installaties. “Die zal een aanzienlijke extra inzet gaan vergen om die doelen te halen.”
Sancties bestuursrecht toegenomen
Uit onderzoek naar het functioneren van de ‘keten’ (aantallen inrichtingen, uitgevoerde inspecties, bestuursrechtelijke sancties en strafrechtelijke inzet) blijkt dat het aantal opgelegde sancties ten opzichte van het aantal inrichtingen en inspecties laag is en sterk verschilt per inrichting en per omgevingsdienst. Hierbij wordt aangetekend dat niet is onderzocht hoe deze uitkomst zich verhoudt tot het volgen van de Landelijke Handhavingsstrategie (LHS).
Wel stellen de onderzoekers vast dat de inzet van bestuursrechtelijke maatregelen (last onder dwangsom en bestuursdwang in 2022 is toegenomen ten opzichte van 2020. Voor strafrechtelijke maatregelen geldt dat de inzet van bestuurlijke strafbeschikkingen enigszins is gedaald, terwijl het aantal procesverbalen iets is toegenomen.
Grote diversiteit in taakuitvoering
Het onderzoek laat opnieuw zien dat de invulling van de taakuitvoeringen sterk verschilt tussen de 29 omgevingsdiensten. Uit de verzamelde data blijkt onder andere dat controlefrequenties, toepassing van bestuurs- en strafrecht en actualisatie van vergunningen uiteenlopen. Ook nieuwe thema’s worden voorzichtig opgepakt.
Een beperkt aantal omgevingsdiensten heeft wel nieuwe thema’s als energietransitie en circulaire economie opgepakt. Veelzeggend is dat het budget voor deze doelen circa 1% bedraagt van het totale budget van alle omgevingsdiensten opgeteld. Bij enkele omgevingsdiensten loopt dit op tot enkele procenten.
In het rapport wordt vastgesteld dat de bestuurlijke betrokkenheid van provincies en gemeenten is toegenomen, mede omdat omgevingsdiensten in de praktijk een breder takenpakket uitvoeren dan het wettelijk basistakenpakket (en in een aantal gevallen niet voldoen aan het wettelijk basistakenpakket). De omvang van het BRIKS-takenpakket (Bouwen, Reclame, Inritten, Kappen en Slopen) was tenminste € 78 miljoen in 2022.
Plustaken versus advies
De totale omvang van de ‘plustaken’ die omgevingsdiensten uitvoeren, bedroeg tenminste € 191 miljoen in 2022. Hieronder vallen zogeheten VTH-taken (Vergunningen, Toezicht, Handhaving) voor bijvoorbeeld de uitvoering van de Wet natuurbescherming. Tot de plustaken worden ook adviezen gerekend, bijvoorbeeld voor de energietransitie en circulaire economie, waarbij omgevingsdiensten en opdrachtgevers nauw samen werken. Het begrip ‘onafhankelijkheid’ wordt hierbij ingevuld met inbreng van feitenkennis en doorrekeningen.
Sommige medewerkers van de omgevingsdiensten waarschuwden in gesprekken met TwynstraGudde voor een te grote adviesrol van omgevingsdiensten aan bevoegde gezagen. Zij geven aan dat blijvende aandacht nodig is voor de borging van de kerntaak van omgevingsdiensten, namelijk de uitvoering van VTH-taken (vergunningen, toezicht, handhaving) voor gemeenten en provincies. Zij benadrukken dat bij de verdere ontwikkeling van het stelsel er voldoende oog is voor de rollen kennispartner en adviseur versus toezichthouder.
Rol Omgevingsdienst NL groeit
In het rapport wordt gesignaleerd dat Omgevingsdienst NL, de vereniging van directeuren van omgevingsdiensten, steeds groter wordt. Met subsidie van het Rijk heeft Omgevingsdienst NL zich ontwikkeld tot een organisatie die een grotere rol speelt in het stelsel en steeds meer taken vervult op het gebied van kennisontwikkeling, coördinatie en afstemming tussen omgevingsdiensten. Ook onderhoudt Omgevingsdienst NL een aantal landelijke kennisnetwerken, bijvoorbeeld op het vlak van energie(besparing) en circulaire economie. De ambitie is deze activiteiten verder te ontwikkelen. Zo is er recent een directeur aangesteld.
Te trage vergunningverlening?
Doordat wet- en regelgeving nog niet altijd is uitgewerkt en afgestemd op nieuwe ontwikkelingen binnen bedrijven moeten omgevingsdiensten, provincies en gemeenten vaak improviseren en adhocbeleid vaststellen. Hierdoor kunnen doorlooptijden voor vergunningen lang zijn, wat vertragend werkt op de snelheid van transities.
In een interview met TwynstraGudde signaleert het bedrijfsleven regionale verschillen en bepleit daarom een meer uniforme uitwerking van beleid en werkwijze van de omgevingsdiensten. Of de diensten in staat zullen zijn om de nieuwe Omgevingswet per 1 januari 2024 uit te voeren, blijft onduidelijk. ‘Omgevingsdiensten zijn druk met de omzetting van inrichtingen naar milieubelastende activiteiten. De afgelopen twee jaar is hier voortgang geboekt, maar de verwachting is dat dit proces eind 2023 niet is afgerond’, aldus het rapport.
Informatie & digitalisering
De informatiehuishouding van de omgevingsdiensten is tot slot nog sterk gericht op de eigen bedrijfsvoering en verantwoording. “Er is weinig uniformiteit in definities en registratie”, concluderen de onderzoekers. Dat maakt een vergelijking van inzet en prestaties van de omgevingsdiensten lastig. Digitalisering van de primaire processen is een wens van omgevingsdiensten en opdrachtgevers, maar vindt slechts op bescheiden schaal plaats.
- Zie ook: Grote variatie in functioneren regionale omgevingsdiensten
- Rapport: Omgevingsdiensten in beeld 2023 (PDF, september 2023)
- Bijlagenrapport: Details per omgevingsdienst (PDF, september 2023)
