AMERSFOORT / DEN HAAG – Provincies, gemeenten en omgevingsdiensten dienen het actualiseren van vergunningen te intensiveren. Daarnaast krijgen Omgevingsdienst NL, Interprovinciaal Overleg (IPO) en Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) het advies het aantal opgelegde bestuursrechtelijke en strafrechtelijke sancties te analyseren in relatie tot ernstige tekortkomingen in de naleving van milieuregelgeving in de praktijk. Dat staat in een lijvig rapport van TwynstraGudde en SPPS-consultants over het functioneren van de 29 regionale omgevingsdiensten.
Het rapport is een vervolg op de uitkomsten van een eerder onderzoek door de Commissie Van Aartsen. Die concludeerde in 2021 dat het stelsel van vergunningverlening, toezicht en handhaving, waarin de omgevingsdiensten in Nederland een hoofdrol vervullen, niet goed functioneert. Ook zijn de omgevingsdiensten er niet in geslaagd verbeteringen aan te brengen in de toepassing en uitvoering van het omgevingsrecht, naar aanleiding van voorstellen door de Commissie Mans in 2008 (!). Het oordeel van de Commissie Van Aartsen was snoeihard: “Het stelsel wordt -nog steeds- gekenmerkt door fragmentatie en vrijblijvendheid. Het belangrijkste gevolg is dat omgevingsdiensten hun rol niet kunnen invullen.”
Uit het nieuwe onderzoek, uitgevoerd in opdracht van het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat (IenW), blijkt onder andere dat vijf omgevingsdiensten nog niet voldoen aan de wettelijke verplichte overdracht van het Basispakket Taken Provincie en gemeenten (BTP). Bij drie van deze omgevingsdiensten (waaronder de Omgevingsdienst Zuidoost-Brabant) gaat het hierbij vooral om de zogeheten asbesttaken, zoals sloopmeldingen en het beoordelen van asbestinventarisatierapporten.
Grote verschillen
Het onderzoek, uitgevoerd in 2022 en verschenen in september 2023, laat opnieuw zien dat omgevingsdiensten een sterk verschillende invulling geven aan de taakuitvoering. Dit blijkt onder andere uit de data voor controlefrequenties, de toepassing van bestuursrecht en strafrecht en de uitvoering van actualisatie van vergunningen.
Verder stelt het rapport vast dat onduidelijk blijft of omgevingsdiensten eenduidige definities hanteren voor producten die volgen uit het basistakenpakket. Zo kunnen vijf omgevingsdiensten in hun registratie geen onderscheid maken tussen inspecties bij verschillende type B, C en IPPC- inrichtingen.
Aanbevelingen
Ook zijn in dit rapport enkele aanbevelingen opgenomen. Het gaat daarbij om de intensivering van de actualisatie van vergunningen voor het realiseren van regionale en landelijke beleidsambities (aanbeveling aan provincies, gemeenten en omgevingsdiensten) en het onderzoeken van de relatie tussen opgelegde bestuursrechtelijke en strafrechtelijke sancties en situaties waarin ernstige tekortkomingen in de naleving van milieuregelgeving zijn geconstateerd. Aanbevelingen samengevat:
- Provincies, gemeenten en omgevingsdiensten dienen het actualiseren van vergunningen te intensiveren, met name voor het realiseren van regionale en landelijke beleidsambities.
- Omgevingsdienst NL, Interprovinciaal Overleg (IPO) en Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) wordt geadviseerd een analyse te maken van de relatie tussen het aantal opgelegde bestuursrechtelijke en strafrechtelijke sancties en de in de praktijk geconstateerde ernstige tekortkomingen in de naleving van milieuregelgeving.
- Het ministerie van IenW en Omgevingsdienst NL dienen afspraken te maken over uniforme registratie van gegevens over in ieder geval de inzet van middelen voor het basistakenpakket, BRIKS-taken en plustaken (Bouwen, Reclame, Inritten, Kappen en Slopen) en voor de registratie van inrichtingen en van milieubelastende activiteiten en vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH-taken).
- Verder krijgt het ministerie van IenW het advies een scherpe en logische afbakening te kiezen voor het tweejaarlijks onderzoek naar de kwaliteit van uitvoering van vergunningverlening, toezicht en handhaving; met name voor de uitvoering van de BRIKS-taken door gemeenten, de Wet natuurbescherming door provincies, MER-beoordelingen door gemeenten en provincies, VTH-taken door rijkspartijen en adviestaken van waterschappen voor indirecte lozingen. Onderzoek naar rijkspartijen (onder andere Omgevingsdienst Leefomgeving en Transport) dient meer toegespitst te worden op de specifieke taken die deze partijen uitvoeren.
Prestaties 29 omgevingsdiensten
In Nederland houden 29 omgevingsdiensten (milieu) toezicht op de activiteiten van in totaal bijna 300.000 inrichtingen. Circa 95% van de bedrijven waarvoor gemeente of provincie bevoegd gezag zijn, valt onder de algemene regels van het Activiteitenbesluit (geen vergunning vereist). De overige 5% (ruim 18.000 bedrijven) moeten een omgevingsvergunning hebben van een omgevingsdienst. De omgevingsdiensten houden op al deze bedrijven toezicht op de naleving van de algemene regels van het Activiteitenbesluit en de Omgevingsvergunning. Het rapport is uitgewerkt rond een viertal onderzoeksvragen.
Gebruikte afkortingen
- Type A-bedrijf: minder milieubelastend, zoals kantoor- en schoolgebouwen
- Type B-bedrijf: geen milieuvergunning of omgevingsvergunning beperkte milieutoets (OBM).
- Type C-bedrijf: vergunningplichtig volgens Besluit omgevingsrecht (Bor bijlage 1).
- IPPC-bedrijf: moet voldoen aan Europese regels (Integrated Prevention Pollution and Control (EU regeling 1996/61/EC).
- BRZO/RIE4: bedrijven die behoren tot de zwaarste categorie en vallen onder het Besluit Risico Zware Ongevallen (2015) en/of de Richtlijn Industriële Emissies categorie 4.
- BRIKS: Bouwen, Reclame, Inritten, Kappen en Slopen
- BTP: Basistakenpakket omgevingsdiensten
- VTH-taken: Vergunningverlening, toezicht en handhaving
Omgevingsdiensten in beeld
In deel A van het rapport is gekeken naar de situatie van alle 29 omgevingsdiensten in 2022 met aandacht voor (wettelijke) takenpakketten en datakwaliteit. Geconstateerd wordt dat een uniforme registratie van bestede middelen voor het basistakenpakket vooralsnog ontbreekt. Daarnaast blijft onduidelijk of omgevingsdiensten eenduidige definities hanteren voor taken die volgen uit het basistakenpakket.
Impact nieuwe Omgevingswet
Aandachtspunt met betrekking tot de datakwaliteit is de wijze waarop omgevingsdiensten vanaf 2024 milieubelastende activiteiten ingevolge de Omgevingswet gaan registreren. ‘Niet alle omgevingsdiensten lijken dit aspect voor de inwerkingtreding van de wet te hebben afgerond’, concludeert het rapport.
Elders in het rapport wordt ook gewezen op de impact van invoering van de Omgevingswet. ‘Waar nu inrichtingen centraal staan zal vanaf 2024 sprake zijn van milieubelastende activiteiten. Dat zal de beschrijving van trends lastiger maken. Ook wijzigen voor een deel verantwoordelijkheden en financieringsstromen. Veel bodemtaken van provincies verschuiven naar gemeenten. Voor een goede vergelijking van financiering van taken zal hier rekening mee moeten worden gehouden.’
Meer personeel en budget
Het aantal medewerkers (fte) dat beschikbaar is voor vergunningen, toetsing en handhaving (VTH-taken) is gegroeid met 8,6%. De groei is vooral zichtbaar voor toezichthouders (6,6%), buitengewoon opsporingsambtenaren (BOA’s) (22%) en juristen (18%). Het aantal fte voor vergunningverlening is ongeveer gelijk gebleven. Niet onderzocht is of de toename van fte’s het gevolg is van een groeiend takenpakket, de groei van het aantal inrichtingen of van een intensivering van taken. Ook het inhuren van externen is toegenomen.
Overdracht Basispakket Taken Provincie en gemeenten (BTP)
BTP is de afkorting voor Basistakenpakket. Dit zijn taken die door provincies en gemeenten bij een omgevingsdienst moeten zijn belegd, volgens hoofdstuk 7.1 van het Besluit omgevingsrecht.
Blauw = Omgevingsdienst Zuidoost-Brabant
Rood = Omgevingsdienst Brabant Noord
Oker = Omgevingsdienst Limburg Noord
Deze grafiek laat zien dat vijf omgevingsdiensten nog niet voldoen aan de wettelijk verplichte uitvoering van het basistakenpakket (BTP). Bij drie van deze diensten (Omgevingsdienst Regio Utrecht, Omgevingsdienst Zuidoost-Brabant en Omgevingsdienst Flevoland, Gooi en Vechtstreek) gaat het vooral om de asbesttaken zoals sloopmeldingen asbest en het inhoudelijk beoordelen van asbestinventarisatierapporten.
Toezicht en handhaving (Fte)
In 2022 bedroeg de totale omvang bij de negenentwintig omgevingsdiensten voor toezicht en handhaving circa 1.706 voltijdsmedewerkers (fte).
De omgevingsdiensten kregen het verzoek de totale omvang voor toezicht en handhaving uit te splitsen naar uitvoering van de verschillende takenpakketten. Dit hebben slechts dertien van de negenentwintig omgevingsdiensten gedaan. De rapporteurs zien een opwaartse trend van 6,6 % van het aantal fte’s dat beschikbaar is voor toezicht en handhaving in 2022.
Aantal juristen primaire proces
In 2022 hadden de 29 omgevingsdiensten samen 353 fte aan juristen in dienst voor het primair proces (vergunningverlening, toezicht en handhaving).
De grafiek toont een grote variatie tussen de diensten. Het aantal juristen voor het primair proces nam toe van 298 in 2020 tot 353 in 2022. Dat is een toename van 18%.
Aantal IPPC-inrichtingen
Het totaal aantal type IPPC-inrichtingen (niet zijnde BRZO/RIE-4) bedroeg 4.678 in 2022 en varieert van 7 (Omgevingsdienst IJmond) tot 539 (Omgevingsdienst Brabant Noord). BRZO/RIE-4 = zwaarste categorie bedrijven.
De aanwezigheid van een relatief groot aandeel agrarische bedrijven is een belangrijke verklaring voor de relatief hoge(re) aantallen IPPC-bedrijven in de provincies Limburg, Brabant, Overijssel en Gelderland. Door de onvolledige registratie in 2020 kunnen de onderzoekers geen uitspraak doen over de groei van het aantal IPPC-inrichtingen (
Aantal actualiteitstoetsen vergunningen
Onderstaande grafiek toont slechts 26 omgevingsdiensten, omdat van drie diensten (Omgevingsdienst Haaglanden, Omgevingsdienst Brabant Noord en Omgevingsdienst Achterhoek) geen data bekend zijn over het aantal actualiteitstoetsen in 2022.
Drieëntwintig diensten (79%) geven aan een procedure te hebben voor de actualiteitstoets, waarbij aangetekend moet worden dat verschillende frequenties (elk jaar tot eens per tien jaar) voor het beoordelen van de actualiteit van een vergunning worden gehanteerd afhankelijk van de zwaarte van de inrichting.
Sommige omgevingsdiensten laten het beoordelen van de actualiteit van vergunningen afhangen van een opdracht van het bevoegd gezag. Verder blijkt uit het onderzoeksrapport dat het aantal uitgevoerde actualiteitstoetsen in 2022 sterk varieerde (0 bij de Omgevingsdienst Noord-Veluwe tot 187 bij de Regionale Uitvoeringsdienst Limburg-Noord).
In totaal voerden de omgevingsdiensten 1.104 actualiteitstoetsen uit in 2022 op een bedrijvenbestand van circa 18.000 vergunningplichtige bedrijven (6%). Het aantal actualiteitstoetsen in 2022 is gedaald ten opzichte van 2020. Hierbij moet aangetekend worden dat niet alle vergunningplichtige bedrijven jaarlijks aan een actualiteitstoets onderworpen hoeven te worden.
Verhouding actualiteitstoetsen <> inrichtingen
Drie omgevingsdiensten (Omgevingsdienst Haaglanden, Omgevingsdienst Brabant Noord en Omgevingsdienst Achterhoek) hadden geen data over het aantal uitgevoerde actualiteitstoetsen in 2022.
Het percentage actualisatietoetsen ten opzichte van het aantal vergunningplichtige inrichtingen (type C, IPPC en BZRO/RIE4) in 2022 varieert van 0% (Omgevingsdienst Noord-Veluwe) tot 59,8% (Omgevingsdienst Regio Utrecht). ‘Door de onvolledige registraties in 2020 en 2022 kunnen geen uitspraken worden gedaan over de ontwikkeling van het aantal actualiteitstoetsen per inrichting’, aldus het rapport.
Aantal inspecties per omgevingsdienst
Uit onderstaande grafiek blijkt dat het aantal uitgevoerde inspecties sterk verschilt per omgevingsdienst. Uiteraard spelen het aantal inrichtingen (vergunningplichtige bedrijven) en complexiteit van deze inrichtingen een grote rol.
Opvallend blijft het enorme verschil tussen het aantal inspecties tussen de omgevingsdiensten Zuidoost-Brabant (883) en Brabant Noord (3.861). Limburg Noord zit daar met 1.928 inspecties tussenin, terwijl deze drie werkgebieden een gemeenschappelijke deler hebben: veel intensieve veehouderijen.
Verhouding inspecties <> aantal inrichtingen
Voor omgevingsdiensten waarvoor gegevens beschikbaar waren, is een grote spreiding zichtbaar in inspecties per inrichting.
Van drie omgevingsdiensten (Omgevingsdienst Noord-Veluwe, Omgevingsdienst Flevoland, Gooi en Vechtstreek en Omgevingsdienst Zuidoost-Brabant) kon het percentage inspecties t.o.v. het aantal inrichtingen niet worden berekend, omdat er geen (compleet) beeld is van het aantal uitgevoerde inspecties, exclusief BRIKS-inspecties.
‘Bij inrichtingen met een hoger milieurisico, IPPC- en BRZO-bedrijven, zullen jaarlijks één of meerdere inspecties per inrichting worden uitgevoerd. Dit is gebaseerd op de controlefrequenties per type inrichting die de omgevingsdiensten hanteren’, aldus het rapport. Of die inspecties ook daadwerkelijk in de praktijk worden uitgevoerd, vermeldt het rapport niet.
Opgelegde lasten onder dwangsom (LOD’s)
De verhouding tussen de opgelegde last onder dwangsommen en het aantal inspecties (exclusief BRIKS) laat een grote spreiding zien.De oorzaak van deze spreiding is niet onderzocht.
Het nalevingsgedrag van bedrijven kan verschillen, maar ook kunnen omgevingsdiensten een meer of minder strikte uitvoering geven aan de handhavingsstrategie. Opnieuw ontbreken er drie van de 29 omgevingsdiensten (Omgevingsdienst Noord-Veluwe, Omgevingsdienst Flevoland, Gooi en Vechtstreek en Omgevingsdienst Zuidoost-Brabant), omdat bij deze drie geen zicht is op het aantal uitgevoerde inspecties in 2022 (exclusief BRIKS).
Opgelegde procesverbalen <> inspecties
Doordat bij drie omgevingsdiensten (Omgevingsdienst Noord-Veluwe, Omgevingsdienst Flevoland, Gooi en Vechtstreek en Omgevingsdienst Zuidoost-Brabant) geen zicht is op het aantal uitgevoerde inspecties in 2022 en bij één omgevingsdienst (Omgevingsdienst Groningen) geen zicht is op het aantal opgelegde proces verbalen, staan in onderstaande grafiek maar 25 van de 29 omgevingsdiensten.
De variatie tussen het opleggen van een proces-verbaal in relatie tot het aantal uitgevoerde inspecties lag in 2022 tussen 0% bij de RUD Zuid-Limburg en OD West-Holland tot 7,7% bij de Fryske Utfieringstsjinst Miljeu en Omjouwing (FUMO).
Inzet bestuursrecht <> aantal inrichtingen
Het aantal bestuursrechtelijke maatregelen (inzet Bestuursdwang art 5.24 Awb en opleggen last onder dwangsom) ten opzichte van het totaal aantal inrichtingen (excl. type A) varieert van 0,1% (Omgevingsdienst IJsselland) tot 5,8% (Omgevingsdienst De Vallei) in 2022.
Het relatief hoge percentage inzet bestuursrecht bij Omgevingsdienst De Vallei kan worden verklaard door het hoge aantal opgelegde dwangsommen (350) in 2022. De spreiding van inzet van bestuursrecht ten opzichte van het aantal inrichtingen is in 2022 niet sterk gewijzigd.
Aantal meldingen ongewoon voorval
Het merendeel van de omgevingsdiensten vermeldt minder dan 100 ‘ongewone voorvallen’ per jaar.
“Een verklaring voor het grote verschil in aantallen is, net als twee jaar geleden, niet te geven maar heeft mogelijk te maken met de wijze en/of zorgvuldigheid van registratie en/of meldingsbereidheid van bedrijven. Er is geen verandering ten opzichte van 2021”, concluderen de onderzoekers van TwynstraGudde en SPPS.
Details regionale omgevingsdiensten
Omgevingsdienst Zuidoost-Brabant
In Zuidoost-Brabant werd in 29 gevallen een last onder dwangsom opgelegd in 2022 tegenover 50 in 2020. Verder werd 3 keer bestuursdwang toegepast (31 keer in 2020) en werden 22 procesverbalen uitgeschreven (18 in 2020). Daarnaast werd in 20 gevallen een bestuurlijke strafbeschikking geregeld tegenover 15 in 2020.
Omgevingsdienst Brabant Noord
In Brabant Noord werd in 130 gevallen een last onder dwangsom opgelegd in 2022 tegenover 92 in 2020. Verder werd 1 keer bestuursdwang toegepast (0 keer in 2020) en werden 13 procesverbalen uitgeschreven tegenover maar liefst 603 in 2020. Daarnaast werd in 6 gevallen een bestuurlijke strafbeschikking geregeld tegenover een onbekend aantal in 2020.
Regionale Uitvoeringsdienst Limburg Noord
In Limburg Noord werd in 75 gevallen een last onder dwangsom opgelegd in 2022 tegenover 56 in 2020. Verder werd 30 keer bestuursdwang toegepast (6 keer in 2020) en werden 4 procesverbalen uitgeschreven (gelijk aantal in 2020). In 2022 werd geen enkele keer een bestuurlijke strafbeschikking geregeld tegenover een onbekend aantal in 2020.
Grafieken: met dank aan TwynstraGudde en SPPS-consultants.
- Zie ook bericht: Onderzoek: actualisatie vergunningen verloopt te traag
- Rapport: Omgevingsdiensten in beeld 2023 (PDF, september 2023)
- Bijlagenrapport: Details per omgevingsdienst (PDF, september 2023)
